近日，浙江省宣布除杭州市区外全面取消落户限制，浙江户口所附着的社会福利含金量较高，因此备受广大网友的关注。浙江放开落户是因为其内生增长力弱，对人口要素需求较高。在人口负增长的背景下，放开落户逐渐成为各地区 " 抢人 " 的主要手段。作为我国的人口管理政策，户籍制度已经历多次改革，新一轮户籍制度改革以推进公共服务均等化为目标，以放宽落户条件为路径，着力实现新型城镇化。
浙江抢人放大招，全面取消落户限制
近日，浙江省政府官网公布《浙江省推动落实常住地提供基本公共服务制度 有序推进农业转移人口市民化实施方案》（下称《实施方案》）。
《实施方案》表明浙江省除杭州市区外全面取消落户限制政策，将于今年 7 月 22 日起施行，有效期 5 年。
具体而言，外地与本地农业转移人口进城落户标准统一，有合法规定住所的（无论买房还是租房）都可以落户，直系亲属也可以随迁。
也就是说，宁波、温州、绍兴等除杭州外的热门城市，只要你愿意都可以随便落户，真正实现省域级别的 " 来了就是浙江人 "。
杭州地区也优化了落户政策，进一步完善积分落户政策，确保社保缴纳年限和连续居住年限分数占主要比例，逐步取消年度落户名额限制。
这是浙江省首个系统推进农业转移人口市民化的实施方案，也是全国层面走在前列的提升农业转移人口市民化质量的省域实践。

 

为什么浙江的步子迈的这么大？首先，浙江人口的自然增长率较低，缺乏内生增长力。
根据全国 31 省份 2022 年常住人口数据，在 2022 年全国人口规模负增长的情况下，浙江以 37 万的常住人口增量位居榜首。
然而，浙江的自然增加人口仅为 0.3 万人，自然增长率仅有 0.04 ‰。相对于一个 6500 多万人口的大省来说，3000 人几乎是零增长。目前浙江人口增量主要来自于外省的人口流入。
虽然横向比较，2022 年浙江省的常住人口增量位居全国第一，但纵向对比，浙江省的人口增量跳水已经非常明显。
前些年，浙江省的常住人口增量为每年 100 万左右，但在人口见顶之下，急降到了 37 万。
为了解决人口发展的隐忧，此次《实施方案》是未雨绸缪，针对这一问题集中发力。
其次，浙江作为民营经济活跃的大省，需要大量的人口来保持经济的发展。
一方面，人口净流入可以为浙江的制造业、服务业和创新产业提供丰富的人力资源，为经济的发展和产业的升级提供坚实的支撑。
另一方面，还可以带来巨大的市场需求，令浙江具有庞大的内需市场。人口的增长意味着更多的消费需求和购买力，有助于推动各个行业的发展。
此外，放开落户限制还可以有效提高城镇化的质量。
城镇化率分为户籍人口和常住人口，两者之间存在户籍限制。《实施方案》放宽了落户条件，将有效提高户籍人口的城镇化率，进而缩小两者的差距，促进人口流动。
《实施方案》还提出了主要目标，明确到 2027 年，全省常住人口城镇化率要从 2022 年的 73.4% 提高到 76%。
作为共同富裕示范区，浙江省取消落户限制将发挥示范作用。同时也表明了共同富裕的导向，首要的就是推动基本公共服务均等化，确保迁移人口在公共服务上享有平等权利。
多地放开落户限制，户籍制度改革步入深水区
其实，以省份为单位全面放开落户条件的，浙江并非首个。
此前，贵州、四川、内蒙古、海南、广西等地纷纷提出全面放开落户，2020 年以来，江苏、山东、河南、甘肃等地也提出全面放开落户。
据不完全统计，截至目前我国至少已有 18 个省份放宽了落户限制。过去 10 年，1.4 亿农村人口在城镇落户。
2022 年 7 月 12 日，国家发改委印发的《" 十四五 " 新型城镇化实施方案》，全面放开放宽除个别超大城市外的落户限制，主要分为三个层次。
一是全面取消城区常住人口 300 万以下城市的落户限制；二是全面放宽城区常住人口 300 万 ~500 万的Ⅰ型大城市人口落户限制；三是鼓励城区常住人口 500 万以上的超大城市取消年度落户名额限制等。
以浙江省 2022 年的数据为例，11 座地级市，其中常住人口 300 万以下的有 3 座；300 万 ~500 万的Ⅰ型大城市仅湖州市；超过 500 万的有 7 座，杭州是唯一一座人口超过千万的。
可以发现，在国家政策推出之前，就已经有地方在放开落户限制了。几十年以来，中国的户籍制度改革一直有着自下而上、由地方试点到全国推广的累积式改革特征。
2011 年以前，经济的蓬勃发展使得各个城市对劳动力的需求巨大，这一阶段的户籍制度改革基本打通了农村劳动力进入城镇就业的一系列制度壁垒。
2012 年至今，处于新一轮改革阶段，我国正加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
时至今日，户籍原有的限制要素流动的功能已经丧失，劳动力在全国大范围地跨区域流动成为常态。
但是，户籍依然绑定着公共服务和社区福利。无论城市还是乡村，各种不同水平的公共服务和社区福利都是按照户口来提供的。
改革开放四十余年，经济高速增长带来了基础设施和公共服务供给的巨大变化，城乡居民收入也都有了较大增长。

 

但同时也出现了城市之间、区域之间、城乡之间发展的不平衡，即使是在农村之间，发展也是不平衡的。
而不平衡的经济格局又导致了公共服务和社会福利的差异化，从而导致户口的 " 含金量 " 也存在巨大差异，落户也成为了各个城市吸引人才流入的关键手段。
此次浙江全面取消落户限制受到更多的关注，也正是因为浙江户口的 " 含金量 " 更高。
曾几何时，户口是横亘在城乡之间的门槛，各项社会福利都附着在户口上面，户籍制度多年来也一直是国内改革的深水区。
相比于以前，中国新一轮的户籍制度改革更加注重农业转移人口市民化，加快提高户籍人口城镇化率，实现居住地公共服务的均衡化和普惠化。
劳动力要素关系城市发展
落户限制政策曾承载了短缺经济下社会治理的重要使命，相对于经济社会发展来说，是一个阶段性的存在。
在过去的工业化时期，劳动力跟着资本、企业走。但进入后工业化时代，资本、技术等资源流动越来越受到劳动力要素配置格局的影响。
目前，建设全国统一大市场的步伐正在不断加快，劳动力要素的自由流动，正在成为拓展经济社会发展空间、营造创新发展环境的必要前提。
同时，随着中国人口进入老龄化和少子化时期，劳动力禀赋愈发具有稀缺性，各地对劳动力和人才的竞争将成为地方经济发展的标配。
人口老龄化加剧，出生率创新低，意味着未来工作的人将越来越少，需要养老的人越来越多。
在这样的环境下，劳动力要素将与城市发展直接挂钩，对城市发展产生实际后果。
除了确保城市发展，人口流入还可以带动当地的消费。上海交通大学教授陆铭等人的一项研究表明，流动人口与流入地户籍人口存在着较大消费差距。
其主要原因在于，没有户口意味着享受到的公共服务和社会保障可能存在差异，人们在面对风险的时候，需要储蓄以防不测，而不是拿去消费。
降低落户门槛，让更多的人享受相同的公共服务，免除在城市里生活的后顾之忧，人们才敢消费。因此，降低落户门槛对于拉动内需也有积极作用。

 

7 月 8 日第九届 " 青岛•中国财富论坛 " 上，中国社会科学院原副院长蔡昉也表达了相同的观点。
蔡昉指出，户籍制度改革可以把目前已经进城的 1.8 亿农民工消费意愿释放出来，经过粗略推算大概在 2 万亿以上。
在人口负增长背景下，新一轮户籍制度改革是大势所趋，既符合了时代发展的特点，又可以促进区域经济的内循环。
然而，户籍制度改革近年来似乎陷入了僵局。虽然有各级政府在大力推动改革，但成功落户的关键在于相关主体的决策结果。
例如，一个农民在决定是否进城落户时，需要权衡城市户籍的收益、以及放弃农村户籍的利益。
其中最主要的考虑因素是以农村户口为资格权的农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权难以 " 变现 "。
这 " 三权 " 是法律赋予农民的不可剥夺的合法财产权利，但关键在于它们的转让受到了极大的限制。
农民缺少合法的财产转让权，导致农村的土地和房屋无法进入城市市场，极大地减少了农民的财产性收入，使得他们更加无法进城。
因此，要破解中国户籍制度改革僵局，需要推动集体土地制度的配套改革，而最重要的是允许人们自下而上地进行尝试和创新。
户籍制度改革道阻且长，当行稳致远
我国的户籍制度深刻影响了城镇化进程、公共福利分配、就业、消费等，在整个经济社会发展中扮演着至关重要的角色。
在改革开放之后，户籍制度的负面经济社会影响越发彰显，阻碍了公民间的平等，农民和农民工群体无法真正融入城市和享有充分的市民权利，进而抑制了中国城市化率的提升。
自 2012 年开启的新一轮户籍制度改革，着力推进以人为本的新型城镇化，以加快推进公共服务均等化为改革目标，以放宽落户条件为推进路径。
尤其是 2014 年以来制定的一系列更为深化且更具有可操作性的改革措施。
比如，设定到 2020 年实现 1 亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标；全面实行居住证制度；全面放宽农业转移人口落户条件，等等。
然而，长期以来，城乡和区域户籍挂钩利益差异逐渐固化了户籍利益分化的格局，这种分化的格局成为了深化户籍制度改革的阻力。
这种阻力导致了户籍制度改革的滞后性，户籍人口城镇化和常住人口城镇化的差距也表明了这一滞后性。
2022 年我国常住人口城镇化率为 65.22%，户籍人口城镇化率约 45%。
目前户籍制度改革进展缓慢，一方面是城乡二元体制改革的滞后，另一方面是城市需要承担的公共服务成本增加。
一个农民是否进城落户需要做成本 - 收益分析，一座城市是否放宽落户也同样需要。

 

事实上，户籍制度改革对于城市来说是收益大于成本的。
收益方面，户籍制度改革有利于人口迁入。不仅能促进居民消费和投资增长，还可以为城市的持续发展提供丰富的劳动力，具有较好的经济效益。
成本方面，户籍制度改革建立在已打好的地基上，额外支出没有想象中的大。
2020 年一项针对东部地区大中城市落户情况的调研显示：平均一个农民工 ( 外来人口 ) 进城落户成为市民需要增加政府的支出约为 11 万元。
其中，养老保险财政补贴是最大支出，占比约 35-45%，随迁子女义务教育和保障性住房其次，占比 1/3，其余包括城市管理费用、医疗保险等占比约 10-20%。
一方面，在居住证制度和城乡融合发展背景下，农民工已经享受到部分公共服务，新增落户成本其实很小。
另一方面，养老保险补贴也是由国家、省、市（县）各级财政共同分担，并非由城市政府单独负担所有成本。
总的来说，户籍制度改革有宏观背景下的时代必要性，预期未来户籍制度会进一步放宽。但改革不是一蹴而就的事情，背后涉及到众多的利益划分、众多的城市和乡村，乃至所有被纳入城市化进程的人们。
如何探索和稳步有效推进户籍管理制度改革，需要政策制定者审慎思考，需要一步一步渐进式地创新。
然而时间也不等人了，毕竟人口已经进入负增长通道，这就意味着地区之间的人口争夺，注定是存量博弈，会愈演愈烈。各地区必须尽快想出办法把人吸引到自己这里来，相应的权利也必须配套，不然真没吸引力。